海南:加强土地宏观调控提升土地利用效益

　　2018年1月12日，省政府召开新闻发布会，省国土资源厅有关负责人对《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》(琼府〔2018〕3号，以下简称《意见》)进行解读。

　　主持人：各位记者朋友，非常欢迎、非常感谢大家来参加今天下午的新闻发布会。土地是不可再生的资源，海南只有3.4万多平方公里的陆地面积，很珍贵。从科学发展的角度，特别是可持续发展的角度来看，从老百姓的长远利益来看，强化土地的管理是非常重要的。党中央对海南土地的管理非常关切，海南的老百姓也非常关注，媒体也很关心。省委、省政府对土地的管理和规划非常重视，省委刘赐贵书记反复强调必须保护好海南宝贵的空气、土地、水源，沈晓明省长多次研究部署加强土地管理工作。近日，省政府下发了《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》。为贯彻落实好这个《意见》，回应社会关切，今天请省国土资源厅副厅长吴开成、法规处处长王雪皓就我省加强土地管理，提升土地利用效益等方面的问题进行解读。

　　省国土资源厅副厅长吴开成：各位记者、朋友们大家好。省政府出台这个文件是海南以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记视察海南时重要讲话精神，主动适应新时代、新变化，转变发展方式的一项举措，也是贯彻落实省委关于进一步加强生态文明建设，谱写美丽中国海南篇章决定的一项具体工作。这些年来，我省坚决贯彻国家关于严格土地管理、加强宏观调控的重大决策部署，土地利用管理的水平不断提高。但是，按照新的发展理念和新时代的要求，一些长期存在的管理上的问题，显得更为突出，亟待解决。这些问题主要表现在土地利用效益较低，土地利用浪费粗放、土地资源的配置不够合理、土地市场化的水平不高，出台这个文件其目的就是要破解这些难题，倒逼土地管理和土地开发利用项目，朝着集约节约的方向发展，促进产业转型升级，为保障海南经济社会可持续健康发展和生态省建设，奠定坚实的基础。

　　《意见》的内容概括起来是“一个总体要求”“三位一体管控机制”“三个环节制度革新”“三项长效机制”，可以简称为“1+3+3+3”政策体系。

　　“一个总体要求”，就是坚持“总量锁定、增量递减、存量优化、效益提高”，确保守住总量、守住红线。

　　“三位一体管控机制”，就是指以规划管控空间，用计划调控时序，用标准严控准入的具体措施建立土地利用管理全过程机制。

　　“三个环节制度革新”，就是从供地制度设计、市场配置过程和土地供后监管三个环节，进行制度创新设计，对土地的供前、供中、供后操作流程的进一步细化再造，形成有利于提升土地利用效益的革新政策体系。

　　“三项长效机制”，包括责任落实机制、税收调节机制和奖惩考核机制三个方面，市县人民政府是土地宏观调控和集约节约用地的具体实施者，这三项长效机制就是为市县人民政府量身订作的，体现了权责一致。这个《意见》是今后一个时期，我省土地利用工作的纲领性文件，我们将进一步研究出台具体的配套政策措施，按照稳增长、促改革、调结构、惠民生、防调控的要求，全面贯彻新的发展理念，继续坚持以供给侧结构性改革为主线的生态文明建设为抓手，落实最严格的耕地保护制度和最严格的集约节约用地制度。充分发挥土地计划的调控作用，强化对用地方向结构布局等方面的管控引导，以土地利用转变方式促进发展质量和效益提高，不断推进土地利用管理的精细化、科学化、确保《意见》中的各项要求能够落地生根。今后一段时间，土地供应有保有压，分类调控，对住宅用地实行细化分类管理，全面保障不同性质、不同层次的刚性居住需求用地，保障性的住宅用地应保尽保，对商品住宅类用地将严格管控，以挖潜盘活存量地为主。在总量安排上，将适当调减用地指标，排好供地时序，并严格管理。对产业性用地和其他用地，将紧紧围绕省委、省政府确立的发展目标，积极保障六类产业园区12个重点产业、五网建设、百镇千村建设、农村一二三产业融合发展建设，以及新产业新业态、大众创业、万众创新发展。同时，加大对教育、医疗、文化、大众、体育、环保公益设施等项目的用地支持。

　　主持人：刚才省国土资源厅副厅长吴开成对《意见》进行了简要说明，8个方面、24条措施说得很清楚。《意见》出台之后，海南日报对这8个方面的内容进行过报道。下面，我们进入记者答问的环节。

　　海南日报记者：我是海南日报的记者，我想请问一下，据了解，这一《意见》堪称是海南史上“最严格”的土地管理政策，我想麻烦您能不能给我们具体讲一下这个《意见》严格主要体现在哪些方面。

　　省国土资源厅副厅长吴开成：这个问题请王雪皓处长回答，她是《意见》的具体执笔者。

　　省国土资源厅法规处处长王雪皓：好，首先谢谢社会各界和媒体朋友对我省土地利用管理的关心和支持，媒体称这个《意见》为史上“最严格”的土地政策。首先，保护环境和节约资源是我国的基本国策，贯彻落实最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度是我们一贯坚持的方针，我省是全国的热带岛屿省份，土地的稀缺性和不可替代性是不言而喻的。因此，在加强土地管控和保护方面，我们采取了严格的措施，这个《意见》将这一精神贯穿始终。有两个层面，首先，在《意见》的总体要求、总体目标和总体原则中体现了“最严格”。《意见》全面贯彻落实十九大精神和省委、省政府推进生态文明建设的要求，提出了严格建设用地总量管控，坚守土地利用的底线，严守生态保护的红线和耕地保护的红线。从严格的具体政策措施的落实来说，有几个方面，，《意见》提出严格规划的管控，也就是建立规划调整的硬约束制度，严格控制规划的擅自调整。第二，是严格土地的准入。也就是提出了建立土地出让的控制标准，将投资、产出和税收纳入土地出让的前置条件，把好土地的准入门槛。第三，严格土地的用途管制。也就是严禁其他各类用途的土地改变为商品住宅用地。第四，严格土地的规范管理。包括禁止各类招商项目中配套商品住宅。禁止商品住宅和其他产业项目捆绑搭配供应。第五，严格土地的交易管理。要求所有招标、拍卖、挂牌公开供应的土地纳入省级统一的土地市场进行交易，否则不得办理土地登记。

　　东方卫视记者：这一《意见》是以省政府文件的形式出台的，《意见》中土地开发利用中采用对赌的协议加强开发利用管理，请省国土资源厅副厅长吴开成跟我们谈谈这方面的内容，谢谢!

　　省国土资源厅副厅长吴开成：《意见》的制定过程中我们也做了很多的思考，也查阅了相当多的材料，这个《意见》对对赌协议没有太多的解释，提到的是第12条，说是在土地招拍挂出让的过程中，可以用弹性年期+对赌协议供应土地。对赌是投行业务，企业兼并的过程中经常用的一种方式，可以叫做估值调整机制，通俗的讲，它是双方对未来不确定的投资和收益的情况，用事先约定的一种方式明确今后双方的收益和风险。也就是说，通过签订协议，明确今后不管出现什么情况，双方都要必须按照协议履行自己的义务，享受权利，承担风险，承担包括违约机制。

　　将这一方式用到土地管理中也是一种新的尝试，我认为从四个方面理解对赌协议，首先从法律的角度来看。《民法总则》刚通过，民法是市场经济的宪法，《合同法》是民法的一个重要组成部分，也是基本法，对赌协议是一种合同，它和土地出让的合同一样都是双务合同，都能适用《民法总则》的规定，也都能适用经济法的有关规定。土地出让是一种平等主体的民事法律关系，地方政府一方面代表国家行使土地管理权，另一方面，政府同时代表土地所有者。那么，在土地出让的过程中，过去一直到现在都要签订土地出让合同，对赌协议跟土地出让合同都是可以并用、并行的。在《意见》中既要求市县人民政府供应土地，又要求市县人民政府在出让土地前把土地开发建设有关条件事先发布告知土地参与竞买人。在土地出让公告和有关的竞买手册中都要公开列明，这充分保证了当事人的知情权。我认为，这就是在合同关系中，合同的要约。竞买人参加竞买本身就是对政府要约的承诺，这就是“愿者参与”。在参与的过程中，政府和竞买人双方都是作为平等的民事主体存在的，也都遵循和体现了民法总则的议事原则，不存在买卖不公的问题。在讨论的过程中，有人提出对赌协议是否存在政府作为强势一方，在土地买卖中或多或少显得不公平。这是不存在的。双方签订的土地合同是具有法律效力的，不但对竞买人有约束力，对政府同样有约束力，如果发生双方纠纷、协商不下，由人民法院裁定。这是一个基本的做法。也就是说，把对赌协议这种相关的条款引入到土地交易中，在法律上没有障碍。这是从个角度看。第二，要从对赌的内容理解。《意见》没有明确太多的对赌内容，对赌协议或者是土地出让合同要规定什么，《意见》并不明确。但是，既然是合同关系，可以适用《民法总则》的原则，只要法律没有禁止的东西，双方都可以在对赌协议中体现。比如说，政府可以提出出让这块地，要求什么时间投资多少金额，什么时候完成开发，甚至可以提出多长时间投产以后解决多少人的就业，产生多少税收，这些内容都可以成为对赌协议或者是土地出让合同的条款提出来。愿者参与，企业投资，达成协议，这就是约束双方的条款。如果是出现了约定的条件不成就，按照双方约定好的，政府可以以适当的金额收回土地，甚至如果约定的条件是无偿收回，政府也可以无偿收回。这是从对赌的内容理解对赌协议。第三，从土地管理的时效角度来看，由于我国的《物权法》、《土地管理法》和相关的法规没有对具体某宗地开发利用过程中有明确的规定，既没有那么详尽的规定，也不可能穷尽现实生活中的各种情况。地方政府为了发挥实施土地开发的目的，政府可以提出对赌协议的内容，也就是对法律规定不完善、或者是法律不可能规定的地方进行弥补。比如《意见》提出的要提高土地利用效率，这是从管理者的角度理解对赌协议的含义。第四，从实操的层面来看，可以把对赌协议融入到土地出让的条款中，不再单独签订对赌协议，也可以两个协议，一个对赌协议、一个《土地出让合同》同时签订。也可以把对赌协议作为土地出让合同的一个附件。这几种情况都不影响它的法律效力。我们认为，把对赌协议这个机制引入到土地利用管理中，用好合同管理这种民事法律手段，既可以弥补法律规定的不足，也可以更好的发挥政府的作用。党的十八大提出来，要实现市场配置资源的决定性作用，要更好的发挥政府作用，这样的设定，是市场决定资源配置和发挥政府作用的结合点。

　　南海网记者：我想请省国土资源厅副厅长吴开成解释一下，这个《意见》对海南产业发展方面有哪些支持的政策?

　　省国土资源厅副厅长吴开成：你说的是这次《意见》的土地政策对产业的发展有哪些具体的规定吗?

　　南海网记者：是的。

　　省国土资源厅副厅长吴开成：请王雪皓处长回答。

　　省国土资源厅法规处处长王雪皓：产业发展一直是省委省政府很关心的问题。近年来，省委省政府贯彻落实中央的供给侧结构性改革要求，出台了一系列的政策措施，土地政策是宏观调控中非常重要的一个环节。在支持产业发展的用地意见中，我们提出了以下几个方面。

　　首先，为了支持产业发展，在保障产业用地的用地规划和计划的安排上，对产业用地应保尽保，施策。特别是对实体经济予以倾斜，具体包括全省六类重点产业园区、十二大重点产业和海南百镇千村等重点产业的支持。同时，我们也提出，禁止向产能过剩、高污染、高耗能的产业进行供地。

　　第二，关于产业用地的供地模式，我们也给出了一套组合拳的供应模式。其中包括供地方式，我们提出了有先租后让、“点状供地”等创新性的方式支持产业用地的落地和发展。关于供地的价格，我们提出了研发用地、现代物流等产业用地可以参照工业用地的价格确定价格。

　　第三，土地期限，我们提出要结合产业的全生命周期安排弹性供地年期，结合产业的全生命周期确定土地的供应期限，这样有利于降低企业的用地成本，提高土地利用效益。

　　，为了保证产业政策能够有效的落地，我们也提出了相应的奖惩措施。也就是对于市县政府集约节约用地水平比较高的，可以倾斜安排用地指标，对于土地利用效益较低，利用粗放的市县调整用地计划的安排，甚至暂停土地的供应。

　　中国新闻社记者：我是中国新闻社中新网记者。土地政策与房地产相关，《意见》的出台，对海南的房地产市场有什么样的行为，严控土地调控政策是否会进一步推高海南的房价。

　　省国土资源厅副厅长吴开成：《意见》事先媒体有过报道，我们关注到，不单是媒体，省内、省外的群众也很关心海南房地产的走向。首先，我们普及一下对房地产概念的认识，房地产概念大概有三个层次的理解，个层次是广义的房地产概念，也就是房地产管理法说到的在国有土地上开发建设，包括建设房屋和构筑物，这些活动都算房地产开发，很广义的。这是一种理解。第二种理解，土地房地产宏观调控中，经常会把住宅类开发和商业类开发合并称为房地产开发，这是中间的概念。还有一个狭义的概念是住宅建设，包括商品住宅建设。很多网民、很多人关注的可能是一种，就是狭义的房地产市场，因为跟大家息息相关，房价涨了没有，指的是住宅的价格涨了没有。

　　我想谈一下我们对海南房地产市场的看法，市场不敢说是千变万化、变化莫测，但是，市场的不确定性是一个很显性的特征，房地产市场也是这样。房地产市场和其他的市场一样，受到很多因素的影响，是波动的。同时，也受到政府的宏观调控影响。但是，政府的调控是综合性的，是多部门施策、多部门发力才能达成产生预期的效果。土地调控只是其中一个手段，单纯从《意见》来看，预测海南今后房地产会发生什么变化，我想不容易理解，也很难也准确的结论。

　　《意见》是针对整个广义的房地产，也是针对整个土地管理工作制定的，如果说影响，是对海南整体的房地产市场的影响，《意见》的宗旨、初衷、目的就是引导房地产健康有序发展，我们相信，效果应该是正面的、积极的。海南作为我国的热带岛屿省份，自然资源禀赋独特，海南的环境吸引越来越多的朋友来海南度假、养生，甚至养老，海南的房地产市场有自己的独特性，它不但要为本省居民，包括来海南创业、就业发展的人提供刚性住宅需求的，同时，也要承担、面临越来越多的省外人群到海南旅游度假、养生养老，提供住宿、餐饮和其他服务的问题。随着国内经济的快速发展，人民越来越追求高品质的健康生活，来海南旅游度假、养生养老的人越来越多，来海南购房就业的人也越来越多。据统计，2017年，省外人士到海南购房的比例占海南商品房销售比85%以上，而且上升趋势还在发展。所以，海南房地产面向的是全国的市场。这种情况在全国恐怕也是独特的。但是，海南地域面积很小，土地资源稀缺，加上岛屿的生态环境是比较脆弱的，其环境承载力也是有限的。只要是客观的看待这个问题，谁都能得出一个结论，海南在房地产调控，特别是在住宅市场调控上压力和难度是巨大的。习近平总书记有一句话，“房子是用来住的，不是用来炒的”。习总的这个指示，是全国也是海南房地产宏观调控的方向和定位。

　　《意见》一方面要围绕着解决本省居民的刚性需求，本省居民包括在本省创业、就业的外省非海南户籍人员的刚性需求，我们想确定这么一个方向，就是按类调控、分类保障。要在保障性住房、棚户区改造、满足本省居民需求等方面进一步增加土地供应量，要做到应保尽保，这个《意见》释放了很强烈的信号。另一方面也考虑到全国人民来海南旅游度假、养生养老的需求，《意见》也明确进一步丰富海南的房地产类型，重点发展以提供旅游度假、养生养老服务为目标的房地产。从用地的类型上来看，主要是增加旅馆类、住宿餐饮类这样的经营性用地指标。面向岛外居民销售的商品住宅用地要把握一个原则，既要合理有序的配置，也要严格限制。省委刘赐贵书记提出，海南不做房地产加工厂。所以，我想再强调一下，海南岛很小，环境很脆弱，海南的房子是用来住的，不是用来炒的，更不应该是用来空着晒太阳的，海南真的不能再做房地产加工厂。总之一句话，我们相信这个《意见》出台之后，海南保障性刚需将会更加有利，房地产的结构将会优化，房地产市场运行将会更加健康有序。

　　主持人：今天的新闻发布会到此结束，谢谢大家!记者朋友如果还有需要了解的内容，请会后直接与省国土厅的相关负责人联系。

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